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职能转变:放权既要“向下”也要“向外”
时间:2013-07-01       

  行政职权转变、行政审批权下放近日又成为媒体关注的议题。国务院总理李克强最近指出:行政审批制度改革是转变政府职能的突破口,是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招,今年要开好头。  

  当然,行政审批制度改革并不是本届政府才“开头”的事。之所以改革多年却不能瓜熟蒂落,并不在理念陈旧,亦不在立法欠缺。法治成为治国方略已有十余年,行政许可法的颁行也已近十年,但在简政放权上,我们仍然要直面“公章围城”的尴尬。这背后,不是别的,正是既得利益集团的阻击。 

  如我们所知,法治的核心就在依法治权。而长期以来,我们却习惯于将政府看作是可以无所不为的“全能选手”,尤其是计划经济时代,行政权力无处不在,无孔不入,无事不管。要管事,就滥设门槛、公章林立,地方保护、部门保护、权力腐败等积弊也由此而生,市场主体和公民个人的自由则被严重限制。行政审批制度改革,事实上就是要清理一切违背法律或违背市场规律、违背个人权利保护的审批。一言概之,就是要约束行政权的乱用和滥用,要变“审批政府”为“服务政府”,变“全能政府”为“有限政府”。 

  但大权在手岂容改革轻易剥夺,基于权力惯性的抗拒与阻碍并不令人惊奇。之前的改革中,就有不少本应退出的审批仍在“换汤不换药”地继续运行。至于行政审批的“明放暗收、小放大收”等潜规则,在各地亦不鲜见。要确保改革不因部门利益甚至官员利益而受阻,就必须厘清这种利益关联。 

  期盼利益主体通过“自我革命”来“让权于民”是不现实的。可行的路径,仍然指向“还权于民”。在这场关乎法治成败的改革中,必须多依赖民众和制度的力量,尽可能地完成制度改革的公开公平博弈。换言之,得有外部监督力量来逼迫既得利益者“放手”。 

  此处所说的“外部力量”,也不仅仅是指公民,还包括社会。行政审批制度改革与社会管理创新紧密相关。改革开放30多年后,传统的行政主导型政府治理结构正在被打破,一个多中心的、自主的、分工合作的网络式治理结构正在形成。在这样一个多中心的、自主的治理结构中,各治理主体之间是一种互为倚重的分工合作关系。只有当“把属于市场的还给市场、把属于社会的还给社会、把属于个人的还给个人”,才能落实“把属于行政的留给行政”。而如果没有公民的参与,我们很难相信曾经“大权独揽”的行政部门会主动让渡出手中的权力。过去十年来的经验就摆在我们面前。 

  转变政府职能、释放改革红利,着力点就在推动政府向市场放权,向社会放权,为企业松绑,为个人松绑。简政放权要动真格,政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,并不是今天才有的理念,却是今天必须跨越的改革之障。法律在不断完善,公民监督和社会监督在进入自媒体时代后一直高涨,这些都是可以依赖的力量。 

  所以说,进入深水区的改革必须从体制内走出,去主动吸纳更多公众的参与,以制约既得利益者基于自身利益的顽固阻挠。只强调“对内改革”,职能转变就有可能演变成一次又一次的“内部复位维护”。有了外部力量的介入,有了公平公开的博弈机制,“向下放权”和“向外还权”才能从纸上落到地上。 

  (作者王琳,海南大学法学院副教授)

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